Offentlighetsprincipen och myndigheters kommunikation

En redaktion som bevakar myndigheter möter offentlighetsprincipen varje dag, ofta utan att tänka på att den faktiskt är en grundlagsfäst rättighet. Den ger inte bara journalister utan var och en rätt att ta del av allmänna handlingar. För den som arbetar med avsändare och pressmeddelanden är det en av de mest användbara verktygen som finns: handlingarna bakom ett utskick är ofta tillgängliga, även om avsändaren inte nämner dem.

Vad offentlighetsprincipen faktiskt säger

Grunden finns i tryckfrihetsförordningen (TF), en av Sveriges grundlagar. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ska var och en, “till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande”, ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Det är inte en förmån myndigheten kan bevilja efter eget skön, det är en rättighet som är inskriven i grundlagen.

Frågan blir då vad som räknas som en allmän handling. Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en handling en framställning i skrift eller bild, eller en upptagning som bara kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt med tekniska hjälpmedel. Det täcker alltså pappersdokument, e-post, bilder, ljudfiler och databaser. Och enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen är handlingen allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Här finns en praktisk gräns som ofta missförstås. Utkast, koncept och interna minnesanteckningar är i regel inte allmänna handlingar, så länge de inte tas om hand för arkivering. Ett förslag till pressmeddelande som cirkulerar internt på en myndighet är alltså normalt inte utlämningspliktigt förrän det är färdigt och skickat, eller tagits om hand på annat sätt.

Så begär du ut en handling

Proceduren är enkel i teorin. En begäran görs hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen, enligt 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen. Du behöver inte skicka en formell ansökan, ett telefonsamtal eller ett mejl räcker.

Två skyndsamhetskrav styr hur snabbt du ska få svar. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen ska den som begär ut en handling som får lämnas ut “genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället”. Vill du i stället ha en kopia gäller 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen: en begäran om avskrift eller kopia ska behandlas skyndsamt, mot en fastställd avgift.

Vad “skyndsamt” betyder i praktiken finns inte utskrivet i lagtexten, men Justitieombudsmannens praxis ger en fingervisning: besked bör normalt lämnas samma dag, men får dröja någon eller några dagar om prövningen kräver det, till exempel om handlingen är omfattande eller innehåller uppgifter som måste sekretessprövas. Det är alltså inte en lagregel utan en riktlinje som vuxit fram genom JO:s granskningar.

En sak till är värd att känna till innan du hör av dig: du har rätt att vara anonym. Enligt 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen, det så kallade efterforskningsförbudet, får myndigheten inte efterforska vem som begär ut en handling eller varför, mer än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om handlingen kan lämnas ut. Domstol.se sammanfattar det rakt av: den som begär ut en allmän handling har rätt att vara anonym.

Var gränsen går: sekretess

Offentlighetsprincipen är inte absolut. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen kan rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas med hänsyn till sju uppräknade intressen:

• rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater
• den centrala finans-, penning- eller valutapolitiken
• myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller tillsyn
• intresset av att förebygga eller beivra brott
• det allmännas ekonomiska intresse
• skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
• skyddet för djur- eller växtart

Begränsningarna ska anges noga, och det är offentlighets- och sekretesslagen (OSL) som gör det konkret. Enligt 3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen innebär sekretess ett förbud mot att röja en uppgift, vare sig det sker muntligt, genom utlämnande av en handling eller på annat sätt.

Det betyder inte att en hel handling blir otillgänglig bara för att den innehåller någon känslig uppgift. Om bara vissa delar är sekretessbelagda ska övriga delar ändå lämnas ut, ett delvis utlämnande. En sekretessmarkering på ett dokument är bara en varningssignal om att prövning kan behövas, den avgör inte saken i sig, myndigheten måste ändå göra en självständig bedömning varje gång.

Det finns dessutom en möjlighet att gå direkt på uppgiften utan att veta exakt vilken handling den finns i. Enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen ska myndigheten på begäran lämna en uppgift ur en allmän handling, om uppgiften inte är sekretessbelagd och det inte skulle hindra arbetets behöriga gång. Det är ofta effektivare än att be om en hel akt när du bara behöver en specifik siffra eller ett specifikt namn.

Slutligen har den enskilde själv ett visst inflytande: enligt 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen kan den som skyddas av en sekretessbestämmelse i vissa fall häva den sekretess som gäller till hans eller hennes eget skydd.

Myndighetens serviceskyldighet

Utöver TF och OSL finns förvaltningslagen (FL), som lägger en allmän serviceplikt på myndigheterna. Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla, och hjälpen ska ges utan onödigt dröjsmål. Enligt 7 § förvaltningslagen ska myndigheten dessutom vara tillgänglig för kontakter och vidta de åtgärder som behövs för att uppfylla skyldigheterna enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Om du ändå får nej är nästa steg att begära ett skriftligt beslut. Ett muntligt avslag går inte att överklaga, det krävs ett formellt myndighetsbeslut enligt 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen för att kunna gå vidare. Enligt 2 kap. 19 § tryckfrihetsförordningen får ett avslag överklagas, och “ett överklagande ska alltid prövas skyndsamt”. Överklagandet går normalt till kammarrätten och därefter, om det behövs, till Högsta förvaltningsdomstolen.

Vad det betyder för bevakningen

Ett pressmeddelande är myndighetens egen version av en händelse, skriven för att lyfta fram det avsändaren vill lyfta fram. Handlingarna som ligger till grund för det, utredningar, beslutsunderlag, e-postväxling, är ofta tillgängliga genom en enkel begäran. Den som bevakar avsändare regelmässigt och vill förstå skillnaden mellan utspel och underlag bör se handlingsoffentligheten som en del av researcharbetet, inte som ett sista alternativ när något går snett. Fler praktiska grepp för att komma vidare i researchen finns samlade i guider, och den som vill förstå hur en nyhetsredaktion skiljer på pressmeddelande och egen granskning kan läsa mer om det i artikeln om citaträtt och referat.